ソーシャルアクションラボ

2022.03.24

第16回水害サミット 防災・減災社会目指し水系単位で対策強化

防災・減災についてオンラインで意見を交わす参加者ら

 「第16回水害サミット」(同実行委員会、毎日新聞社主催)が2021年6月8日、26道府県から41自治体(初参加26自治体)の首長が参加してオンラインで開催された。昨年は新型コロナウイルス感染症拡大を受けて中止したため、開催は2年ぶりとなった。第1部は「流域治水の推進について」を、第2部は「逃げ遅れゼロへの取り組み」をテーマに熱心な論議が交わされた。今年も赤羽一嘉国土交通相・水循環政策担当相が出席しあいさつした。【コーディネーターは元村有希子・毎日新聞論説副委員長】

 ◇開会あいさつ

 久住時男・新潟県見附市長

 このサミットでは「災害に強い安全安心なまちづくりを目指す」という志を持った首長が毎年一堂に会し、あるべき防災・減災、復旧対策について議論を積み重ねてきた。今回のテーマである流域治水に関しては、見附市でも田んぼの機能を最大限に活用した「田んぼダム」の整備などに取り組んできた。もう一つのテーマである逃げ遅れゼロについては、地域で信頼されている人が緊急時に周りの人に声をかけて避難を促す「避難インフルエンサー」の取り組みを行っている。今回のサミットで自治体の事例紹介を通じ、具体的な方策が学べると期待している。

記録的な大雨で球磨川が氾濫し水没した熊本県人吉市街=2020年7月4日

 ◆第1部 流域治水の推進について

 元村・毎日新聞論説副委員長 流域治水で今後取り組むべき事項、すでに取り組んでいる事項について、国交省からの情報提供のあと、自治体の皆様から事例発表していただく。

 藤巻浩之・国交省治水課長 全国109の1級水系で、流域治水プロジェクトを推進している。「氾濫をできるだけ防ぐ・減らすための対策」「被害対象を減少させるための対策」「被害の軽減、早期復旧・復興のための対策」が水害対策の3本柱だ。プロジェクトではこの対策3本柱を見える化し、ロードマップで段階的な工程を示した。あらゆる関係者が参画する流域治水協議会も作った。今後は、治水計画を将来の気候変動を見据えたものに変えていく。これまでは河川管理者や下水道管理者が主体となった対策を進めてきたが、一人でも多くの関係者の方に参画いただけるような流域治水を進めていきたい。

 被害軽減へ 取り組み共有

 ◆事例1・福島市 情報システムを構築

 木幡浩市長 2019年の台風19号では、市内で過去最高水位を大幅に更新し、三つの河川が合流する地点で大きな被害が出た。この経験を踏まえて、水害対策パッケージを策定した。①減災・水防対策の推進②土地利用対策の推進③治水対策の推進④流域対策の推進――を四つの柱として水害対策を進めている。ハード面の対策としては都市部を流れる常襲小河川へ一時貯留施設を設置した。

 ソフト面の対策としては、気象情報の収集から情報発信まで一貫して行える「災害対策オペレーションシステム」を作った。また、防災体制の強化として、秋に実施していた防災訓練を出水期前の5月に前倒しして実施した。

 新たな避難対策として、分散避難が求められている。市民にも避難所運営への参加を求めている。

 そのほか、県所有施設を市が代行して補修できるよう、県と相互協定を結んだ。首長として、現場全体の動きを把握する工夫が重要だ。

 ◆事例2・栃木県那須烏山市 集団移転へ合意促進

 川俣純子市長 台風19号では、本市を流れる那珂川の源流である栃木県の北部と北西部で大量の雨が連続して降り続けたため、河川の水位が上昇した。氾濫危険水位を大幅に超過し、堤防からの越水、浸水被害があった。こうした被害を軽減していくことが大切だ。

 那珂川緊急治水対策プロジェクトでは、河道の流下能力の向上、遊水・貯蓄機能の確保・向上のほか、土地利用、住まい方の工夫を目指している。プロジェクトでは自然災害が発生したか、あるいは発生が予測される区域からの集団移転を促進する「防災集団移転促進事業」を進めている。

 24年度から実施する予定で、本年度は個別相談会や住民説明会を複数回開催するなどして地域住民の合意形成を図る。移転想定区域の皆様に寄り添いながら進めていきたい。

 ◆事例3・奈良県田原本町 貯留施設6カ所選定

 森章浩町長 奈良県には157本の支川があり、大和川に合流しながら亀の瀬峡谷を通って大阪に流れていく。亀の瀬峡谷の水位が上がると、奈良盆地一帯が湖となってしまう。田原本町は奈良盆地の真ん中に位置し大小多数の河川が縦断しているため、幾度となく水害を経験した。

 過去の水害の経験を踏まえて「奈良県平成緊急内水対策事業」が立ち上がり、県内で適地候補地を選定した。田原本町では6カ所が選定され、雨水貯留施設などの工事が始まった。このほかに水位監視システムなどを導入した。

 流域貯留については、財政負担や技術的な課題により、整備できない状況にあったが、県が事業として立ち上げたことにより、技術、財政面で国県の支援を受けて進めることができた。

 大和川流域市町村の内水被害を最小化するためには、流域全体での取り組みが必要不可欠だ。

 ◆事例4・高知県日高村 インフラ見学で学習

 戸梶真幸村長 1級河川・仁淀川の支川である日下川の水害との闘いを繰り返してきた。全国でも類を見ないほどの治水施設があるが、14年の台風では浸水被害があった。この台風以降、ハードとソフト両面でのさらなる対策を実施し、水と共生する安全・安心なまちづくりを目指している。

 取り組みの一つが、現在整備中の新規放水路を活用したインフラツーリズムだ。昨年、日下川新規放水路はインフラツーリズムのモデル地区に選定された。日本最大級の水路トンネルの工事現場見学を通して、放水路、調整池などのインフラ施設と水害との関わり、歴史を学習する場を提供したい。

 水と共生するまちづくりのトップランナーを目指し、安全・安心な日高村を実現していきたい。

 ◆事例5・佐賀県武雄市 454カ所のため池利用

 小松政市長 19年の豪雨災害は、1990年に大水害が起きて以来、29年ぶりの大水害となった。内水氾濫が起き、市面積の10%が浸水した。武雄市にある六角川は、干満差が約6メートルある感潮河川だ。満潮のときは上流28キロまで水位が上がり、豪雨災害の際も満潮と雨が降り続いた時間が重なったことで水害が起こった。

 災害から3カ月半後に、六角川系緊急治水対策プロジェクトが策定された。武雄市には454カ所のため池があり、今年度から、ため池を使った治水対策をスタートさせた。

 また、ハザードマップの更新や防災アプリをリリースしたいと考えている。加えて、佐賀県がJAXA(宇宙航空研究開発機構)と連携していることもあり、宇宙の技術を地域の課題解決に活用できるのではないかと考えている。

 ◇第1部意見交換

 大久保勉・久留米市長 本市では、まず久留米大学のグラウンドを活用し調節施設を整備する。次に、雨が降らなかった場合の農作物被害に配慮しながら、台風が来る前に排水するなど農業用水路をダムのように活用していく。

 中野正康・一宮市長 市内小中学校の半分に相当する30ほどの小中学校に、雨水貯留施設がある。今年度の予算では、公園にも貯留施設を設けるよう準備を進めている。河川だけではなく、流域全体で雨水をためる方向で進めていきたい。

 穂積志・秋田市長 東日本大震災以降、公共投資も行われたが、かつての公共事業の予算規模には至っていない。コロナ対策で国債を発行して財源を作っているが、アフターコロナを見据えて、われわれが予算要求に努めていかなければならない。

 太田稔彦・豊田市長 本市でも、流域治水の考え方でハード、ソフトともに事前防災の取り組みを進めている。取り組みを一気に進めるため、包括的、横断的な交付金制度が必要だ。

 白鳥孝・伊那市長 地方整備局が体制を強化するための予算を取ってもらいたい。万が一の時にすぐ復旧できる、あるいは大災害の前に止めることが大切だ。関係する自治体とともに声を上げていきたい。

 向井裕明・南木曽町長 木曽川が頻繁に増水するようになり、避難情報の発令も頻発している。昨年は6月から雨が降り続いたが、ダムの事前放流で水量がカットされた。事前放流で良い効果があった。

 保科郷雄・丸森町長 一昨年の台風19号の被害は、町政史上最悪だった。遊砂地整備や新たな内水対策を進めている。今年3月に国交省から防災ステーションの登録を受けた。台風19号の被害を後世に継いでいきたい。

 品川万里・郡山市長 いかに海に水が流れて行くようにするか、一つのシステムとして考える必要があるのではないか。これからは市町村単位ではなく水系単位で、システムとして捉えていくことが重要だと思う。

 仁科喜代志・函南町長 昨年8月に狩野川流域治水協議会が発足した。ハード面での整備、ハザードマップの再点検など情報伝達方法について話し合い、国、県、流域の自治体それぞれの認識を合わせることができた。

 赤羽国交相 地方整備局の体制強化については、昨年度57人の純増、今年度も134人の純増を実現した。少しずつではあるが、これからも体制強化に取り組んでいきたい。防災・減災は最優先されるべき課題だというのが今の政権の考え方だ。そのための安定した予算を確保するために頑張ってまいりたい。

2019年10月の台風19号で、土砂で流された住宅があった付近で行方不明者を捜索する警察官ら=宮城県丸森町で同年10月16日午前

 ◆第2部 逃げ遅れゼロへの取り組み

 声かけあい早めの避難

 ◆事例1・山形県大石田町 情報伝達手段増やす

 村岡藤弥町長 昨年7月の豪雨では、住民に早めに避難してもらい、人的被害はゼロだった。住民への確実な情報伝達、要支援者の確実な避難といった点で、課題が明らかになった。

 従来の住民への避難情報伝達手段は、防災放送と緊急速報メールの2通りだった。防災放送が聞こえなかった方のために、放送した内容を電話で聞くことができるシステムを導入した。また、緊急速報メールは、事前登録した方を対象に緊急速報メールの内容をLINEなどでも配信できるシステムを整えた。

 また、1人暮らしの高齢者を対象として、避難に関するアンケート調査も行っている。避難の支援の有無や、支援者の情報、避難場所などについて調査も行った。アンケート結果を活用し、要支援者の確実な避難のため、自主防災組織などへの情報提供、ワークショップの開催を考えている。

 ◆事例2・三重県紀宝町 タイムラインを策定

 西田健町長 当町では事前防災行動計画・タイムラインによる防災の取り組みを行っている。11年の台風12号による紀伊半島大水害の教訓から、タイムラインの策定に取りかかった。

 行政側ではタイムラインステージ別防災行動を策定し、台風が当町に最接近する5日前から台風が通過して3日後までの自治体の行動を、ステージに分けて整理した。

 また、地域住民のタイムラインである地区タイムラインも作成した。「どのような状態になったら避難するか」といった避難行動の目安にしてもらい、自助共助できる仕組み作りに取り組んでもらった。地区ごとに特性に合わせた独自のタイムラインになっている。

 住民には、自分の命は自分で守るという考えが強まっている。同時に防災情報共有システムを整備したことで、地域の防災情報が集約されるようになった。

 ◆事例3・岡山県倉敷市 真備教訓に意識転換

 伊東香織市長 18年7月豪雨では真備地区で甚大な被害があった。当時、多くの方が、家の2階や屋根の上から救出された。住民アンケートによると、86%の方が避難勧告を聞きながら、実際に避難したのは57%だった。倉敷市では「倉敷市災害に強い地域をつくる検討会」を設置し、行政主体から住民主体の避難への転換を図っている。

 その一環が、地区防災計画の策定だ。市では自主防災組織の結成率は8割近いが、地区防災計画の策定に取り組んでいたのは3割だった。

 また、20年度から全小学校の3年生と5年生で、1年間に3時間ずつ防災を学ぶ授業を始めている。

 そのほか、災害後に造った災害公営住宅には、浸水時緊急避難場所を設けている。公営住宅はいずれも3階建てで、屋上や3階の廊下部分に避難スペースを設けた。屋上の部分だけで1700人が避難できる。

 ◆事例4・福岡県直方市 情報地図上に可視化

 大塚進弘市長 18年の豪雨で、市内の川がかつてないほどの水位になり危機感を持った。逃げ遅れを防ぐために、GIS(地理情報システム)ツールを活用した対策を考えている。

 GISの活用で「被害発生場所の把握と職員間での情報共有の円滑化」「災害発生現場から遠い災害対策本部での状況の把握と適切な意思決定の支援」「災害弱者の地図上での所在把握と正確な避難情報の伝達」が期待できる。

 具体的には、市民からの被害状況の通報を地図上に記録し集約する。集約した情報を職員間で共有し、現場対応に当たる。また、技術班が現地に行き技術的な観点で現場を見て、状況を本部に伝える。地図で可視化された情報をもとに、本部が避難情報などの意思決定ができる。一連の取り組みで、高齢者などの災害弱者に的確かつ迅速に情報を届けられる。

 ◆事例5・熊本県人吉市 観光・防災両面に活用

 松岡隼人市長 昨年の7月豪雨の復興が進んでいる。逃げ遅れゼロへの取り組みが徹底できていなかった。過去に大水害が起きていたが、「あれよりひどい水害はないだろう」「あれよりひどい水害はあってほしくない」という認識がまち全体にあった。

 また、「2階に上がれば大丈夫だろう」「川から離れているので水害にはあわないだろう」といった住民それぞれ独自の判断基準があったことが、避難の遅れにつながったと考える。行政、住民が大きく意識を変える必要がある。住民の方に早めの避難が当然という意識を持ってもらえるように取り組んでいる。今年に入って高齢者等避難をすでに3回発令している。まとまった雨が降るという予測があれば、前日の夕方までには発令している。そのほか、観光と防災の両面に生かせる仕組み作りを進めている。

 ◇第2部意見交換

 白岩孝夫・南陽市長 直方市のGISの事業費を教えていただきたい。財源が十分でなく、新システムの構築は難しい。事業費について共有いただけるとありがたい。

 大塚・直方市長 年間のライセンス料が300万円ほどかかっている。当初は単独で進めていたが、福岡県北部の自治体による情報化に関する協議会があり、共同で調達して、コストを抑えている。

 手島旭・芽室町長 予算確保について、大臣からも力強いご発言があった。生命財産にかかわるため、スピード感と中長期的な感覚を持って最優先で予算配分をしていただきたい。

 先崎光・那珂市長 19年の台風19号では、夜中の午後11時半ごろに避難指示を出した。避難が進まず、反省しているところだ。「いかに住民に危機感を持っていただくか」という観点で、見附市の「避難インフルエンサー」についてお伺いしたい。

 久住・見附市長 地域の方が声がけすると、住民は避難に動く。3メートル以上の浸水深が予測される区域など55町内で「この人の言うことだったら聞く」という方を推薦いただき、声をかけてもらっている。

 森山一正・摂津市長 摂津市SOS避難メソッドと題し、摂津市独自の分散避難の取り組みを進めている。また、公共施設を造る際は床面を高くするなど、床上浸水を防ぐようなことを検討中だ。

 井上智夫国交省水管理・国土保全局長 この会議は毎年、重要な機会だと認識している。流域治水においては地域ごとに、さまざまな取り組みをされており、できるだけ住民に向けて「見える化」するよう心がけておられ、大変心強く思った。逃げ遅れゼロに関しては、人間は一人では行動に踏み切れないこともあり、周りの方々が背中を押すことは非常に重要だと再確認した。避難が困難な方もいる。高齢者、障害者の避難に関する取り組みを確実に進めていきたい。今後も皆様からの提言をいただきながら、国土交通行政に生かしていく。私たちは、制度改正、あるいは予算確保といった面で取り組んでいくつもりだ。

 久住・見附市長 多くの事例をお聞かせいただき、これからの対策を行う上で非常に参考になった。今回のテーマ「流域治水の推進」「逃げ遅れゼロへの取り組み」は、これから先も対策を継続して取り組んでいきたい。

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 ◇流域治水、本番これから

 赤羽国土交通相・水循環政策担当相

 一昨年9月の国交大臣就任直後から「令和元年房総半島台風」「令和元年東日本台風」、昨年7月の豪雨災害など、計30カ所以上の被災地を視察させていただいた。甚大かつ深刻な被害を目の当たりにし、抜本的・総合的な対策に着手したところだ。

 今通常国会において流域治水関連法が制定され、現場レベルで本格的に流域治水の取り組みを実践するスタートラインに立った。流域治水の本番はこれからだ。各市町村長の皆様には、流域治水関連法の枠組みを活用していただき、熱心な取り組みをお願いしたい。

 流域治水を進める過程で、流域住民の皆様の生活行動様式や、地域社会のさまざまな制度・慣習の中に、防災・減災、復興の視点を取り入れることで、「防災・減災が主流となる社会」を構築できると考えている。

 高い防災意識をお持ちの皆様に全国をリードするような議論をしていただき、今回の内容を全国に発信することで、防災・減災が主流となる社会の構築に結び付くと確信している。

 ◇「地域力」試される

 元村・毎日新聞論説副委員長

 今年は初のオンライン開催となった。41自治体のトップが公務の合間を縫って顔をそろえた画面を見て、新型コロナウイルスがまん延しようと、水害は関係なくやってくるのだと痛感した。

 テーマの一つである「流域治水」は、ダムや堤防だけに頼らず、河川の流域全体で水害を防ぎ被害を最小化する新しい考え方だ。インフラを巨大化し、力で抑え込んできた従来型の発想を切り替える必要がある。とりわけ近年は、「50年に1度」級の豪雨が毎年のように列島を襲う。インフラ頼みでは、想定外の事態に対応できない恐れがある。

 ただ、人々が知恵を持ち寄り、自然の力も借りながら被害を避ける取り組みには、これまで以上に「地域力」が試される。参加自治体からは、川の水を一時的に逃がして氾濫を防ぐ遊水地の構想や、水害地域の住民らによる集団移転に向けた取り組みが始まったことが報告された。いざという時、より確実に避難できるよう、限られた予算やマンパワーでアプリを開発した事例も紹介された。

 「真の文明は/山を荒らさず/川を荒らさず/村を破らず/人を殺さざるべし」

 足尾鉱毒事件の解決に生涯をささげた田中正造が残した言葉だ。100年以上の時を経て再び、その言葉の重要性をかみしめている。成功例を共有することで、水害から命を守る社会につなげたい。

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 ◇サミット出席者

原田裕・北海道恵庭市長、前田康吉・北海道滝川市長、大鷹千秋・北海道日高町長、手島旭・北海道芽室町長、浜田正利・北海道新得町長、保科郷雄・宮城県丸森町長、穂積志・秋田市長、白岩孝夫・山形県南陽市長、村岡藤弥・山形県大石田町長、木幡浩・福島市長、品川万里・福島県郡山市長、高橋靖・水戸市長、先崎光・茨城県那珂市長、川俣純子・栃木県那須烏山市長、森田光一・埼玉県東松山市長、滝沢亮・新潟県三条市長、久住時男・新潟県見附市長、村山秀幸・新潟県上越市長、白鳥孝・長野県伊那市長、向井裕明・長野県南木曽町長、国島芳明・岐阜県高山市長、山内登・岐阜県下呂市長、横家敏昭・岐阜県白川町長、仁科喜世志・静岡県函南町長、中野正康・愛知県一宮市長、太田稔彦・愛知県豊田市長、末松則子・三重県鈴鹿市長、西田健・三重県紀宝町長、森山一正・大阪府摂津市長、関貫久仁郎・兵庫県豊岡市長、森章浩・奈良県田原本町長、山下修・島根県江津市長、伊東香織・岡山県倉敷市長、福岡誠志・広島県三次市長、藤田元治・徳島県美馬市長、戸梶真幸・高知県日高村長、大久保勉・福岡県久留米市長、大塚進弘・福岡県直方市長、小松政・佐賀県武雄市長、松岡隼人・熊本県人吉市長、原田啓介・大分県日田市長

【自治体以外の参加者】

国土交通省=赤羽一嘉国土交通相・水循環政策担当相、井上智夫水管理・国土保全局長、藤巻浩之治水課長(肩書はサミット当日)

毎日新聞社=元村有希子論説副委員長、松田喬和客員編集委員

※水害サミットは、公益財団法人河川財団の河川基金の助成で開催された。